TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1462/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA-Conflictos sobre responsabilidad contractual entre particulares
En aquellos casos en los que (i) se busque la declaratoria de un contrato verbal de obra y (ii) este se presente en el marco de una subcontratación de un contrato estatal, (iii) será en principio competente para conocer del asunto la jurisdicción ordinaria en virtud de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1462 de 2023
Referencia: Expediente CJU-3777
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia) y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia).
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El señor José Manuel Castañeda Pacheco, mediante apoderada judicial, presentó demanda de responsabilidad civil contractual en contra del Consorcio I.E. San Pedro y Seguros del Estado S.A.[1] No obstante, en el acápite de pretensiones, el demandante deprecó que se declarara que existió un contrato laboral de obra o labor entre el demandante y la Alcaldía de San Pedro de Milagros (Antioquia), el Consorcio I.E. San Pedro y Seguros del Estado S.A.[2]
2. El demandante indicó que, el 23 de julio de 2019, suscribió un contrato de obra o labor verbal con el Consorcio I.E. San Pedro que, a su vez, había suscrito contrato de obra con la Alcaldía de San Pedro de Milagros (Antioquia), cuyo objeto era la construcción de la I.E. Escuela Normal Superior Señor de los Milagros, Sede Principal en dicho municipio.[3]
3. Explicó que su contratante ha incumplido con los pagos, a pesar de haber realizado los respectivos cobros de facturas y de haber citado a audiencia de conciliación a las partes demandadas.[4]
4. En Auto del 15 de junio de 2022, el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia) rechazó la demanda de referencia y ordenó su reparto entre los Juzgados Administrativos de Medellín. A su consideración, de conformidad con el numeral 6 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los asuntos relativos a los contratos en que sea parte una entidad pública.[5]
5. El proceso correspondió al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia),[6] el cual, mediante Auto del 20 de enero del 2023, inadmitió la demanda de referencia y ordenó al demandante que adecuara el líbelo a uno de los medios de control propios de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como que indicara con precisión y claridad los hechos y omisiones que sirven de fundamento a la demanda.[7]
6. Una vez subsanada la demanda,[8] el Juzgado Administrativo declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso de referencia y propuso conflicto negativo de competencia, ordenando que las actuaciones fueran remitidas a la Corte Constitucional para que este fuera dirimido. En su consideración, la demanda se dirigía en contra del Consorcio I.E. San Pedro y la sociedad Seguros del Estado S.A.S. y, en ese sentido, al tratarse de dos entidades particulares, no se podía dar aplicación al artículo 101.2 del CPACA.[9]
7. El 1 de marzo de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[10] Posteriormente, en sesión virtual del 6 de junio de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 9 de junio siguiente.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[12] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Los cuales, a su turno se constatan de la siguiente forma.
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Presupuesto |
Constatación |
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Subjetivo. La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13] |
El conflicto se generó entre dos autoridades de distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia), actuando en nombre de la Jurisdicción Ordinaria Civil y; por otra parte, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia), perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo |
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Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14] |
En el caso, la Sala verifica que existe una causa judicial en curso en la que se pretende que se declare la existencia de un contrato de obra o labor entre la Alcaldía de San Pedro de Milagros (Antioquia), el Consorcio I.E. San Pedro y Seguros del Estado S.A. y, en consecuencia, que se paguen valores adeudados al demandante. |
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Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15] |
Ambas autoridades fundamentaron sus posturas en argumentos legales para defender su falta de competencia. Por un lado, el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia) señaló que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 155 del CPACA, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los asuntos relativos a los contratos en que sea parte una entidad pública.
A su turno, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia) indicó que, realmente, la demanda se dirigía en contra de dos entidades particulares, motivo por el cual, no se podía dar aplicación al artículo 101.2 del CPACA |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones trabado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia) y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia). En ese sentido, se reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en el Auto 383 de 2022, que definió la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, para conocer de los casos en que se pretenda la declaración de un contrato de obra, en el marco de la subcontratación de un contrato estatal, por tratarse de un conflicto sobre responsabilidad contractual entre particulares.
11. En el anterior sentido, la Sala recogerá la metodología de estudio propuesta por el Auto 383 de 2022, y analizará el cumplimiento de los requisitos que habilitan la posibilidad de alterar la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en razón al fuero de atracción, para concluir que no se infiere una posibilidad mínimamente seria de responsabilidad de la entidad pública.
D. El conocimiento de las controversias contractuales
12. El artículo 104.2 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los conflictos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Esto tiene lugar a través del medio de control de controversias contractuales regulado por el artículo 141 de la misma norma.
13. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso establecen una cláusula general residual de competencia en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria. Esto implica que esta jurisdicción conocerá de todas las controversias que no han sido atribuidas explícitamente a otra y particularmente lo hará la especialidad civil.
14. Conforme a lo señalado, las demandas de controversias contractuales en las cuales sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado serán conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[16] Todas las demás serán conocidas por la Jurisdicción Ordinaria y, a falta de atribución a otra especialidad, serán conocidas por los jueces civiles.
E. La subcontratación en los contratos estatales
15. El Consejo de Estado ha determinado que un contratista del Estado puede contratar a un tercero para desarrollar el objeto del contrato estatal. En este caso el tercero sustituye parcial y materialmente al primero [contratista], quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado.[17] Indicó que esta figura hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. Tal circunstancia implica que las obligaciones que surgen solo son exigibles entre ellos y no vinculan a la entidad estatal en virtud del principio de relatividad de los contratos. Sin embargo, indicó dicha Corporación que esto no limita a la entidad estatal para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, por lo que el contratista conserva frente a la entidad pública la responsabilidad por la ejecución del contrato.[18]
F. El fuero de atracción como eventual presupuesto para alterar la competencia de la Jurisdicción Ordinaria
16. En el Auto 647 de 2021, la Corte estudió la figura del fuero de atracción. Señaló que la jurisprudencia ha reconocido que la competencia del juez administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando estas últimas obren en calidad de demandadas concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público. Bajo esa perspectiva, se reconoce que sea la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien, de manera prevalente, resuelva la causa donde comparecen unos y otros.
17. Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que:
El fuero de atracción impone que los hechos en los que se sustenten las imputaciones formuladas en contra de la entidad y el particular sean los mismos, pues se parte de la existencia bien sea de un litisconsorcio necesario por pasiva o de una con-causalidad, en virtud de la cual los dos sujetos eventualmente contribuyeron con su conducta a generar el daño y, por ende, son solidariamente responsables de los perjuicios causados ( ).[19]
18. Así, ha reiterado que le corresponde al operador judicial:
( ) hacer un análisis que permita considerar razonablemente que la actuación del demandado sí fue concausa eficiente del daño, lo que permite evitar que la determinación de la jurisdicción quede al capricho de la parte actora, que sea alterada de manera temeraria y que, en efecto, atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia.[20]
19. Conforme a lo señalado, puede afirmarse que el alcance del fuero de atracción supone la posibilidad de proyectar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados de manera concurrente. No obstante, dicho supuesto no es absoluto pues, como bien se puso de presente, es deber del juez verificar el cumplimiento de varias condiciones, todas ellas necesarias y ninguna suficiente:
a) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos.
b) Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades estatales, por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas.
c) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron concausa eficiente del daño.[21]
20. Regla de decisión. Reiteración del Auto 383 de 2022. En aquellos casos en los que (i) se busque la declaratoria de un contrato verbal de obra y (ii) este se presente en el marco de una subcontratación de un contrato estatal, (iii) será en principio competente para conocer del asunto la jurisdicción ordinaria en virtud de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso.
G. Caso concreto
21. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por el señor José Manuel Castañeda Pacheco en contra de la Alcaldía de San Pedro de Milagros (Antioquia), el Consorcio I.E. San Pedro y Seguros del Estado S.A. existió un contrato laboral de obra o labor.[22] Conforme lo expuesto, es necesario establecer si se cumplen las condiciones para que opere el fuero de atracción dado que en la demanda se busca la declaratoria de la responsabilidad de una entidad pública y que el Juez de lo Contencioso Administrativo negó la participación de esta. Luego de ello, se precisará la jurisdicción competente para conocer del asunto.
22. a. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y la entidad estatal son los mismos. De los hechos de la demanda que da lugar a la presente controversia se desprende que las peticiones del demandante se fundamentan en el incumplimiento de los pagos pactados en virtud del contrato de obra o labor verbal suscrito entre las partes. Estos hechos dan origen a las pretensiones formuladas en contra de todos los demandados (la Alcaldía de San Pedro de Milagros, Antioquia, el Consorcio I.E. San Pedro y Seguros del Estado S.A.)
23. b. No se infiere una posibilidad mínimamente seria de responsabilidad de la entidad pública. En el presente asunto, si bien se admite que existe identidad respecto de los hechos que dan lugar a la reclamación, para la entidad pública como para las de derecho privado, no es claro que el municipio tuviera algún deber especial respecto de las obligaciones que asumió el consorcio con sus subcontratistas, o algún deber de vigilancia especial sobre el Consorcio, en el marco de una subcontratación. En efecto, según se desprende de los antecedentes se trataba de una relación jurídica independiente a la derivada del contrato estatal con el municipio.
24. Así, en línea con lo expuesto por el demandante, y como obra en los anexos del líbelo, la mano de obra era aportada por él.[23] De tal suerte que, de dicho contrato de obra no puede desprenderse, a la luz de las pruebas obrantes en el proceso, una relación laboral entre el demandante y la entidad pública.
25. Es claro que el planteamiento del demandante gira en torno a una controversia entre particulares. En este caso el accionante busca la declaración de un contrato de obra que, en todo caso, no parece tener las características de un contrato laboral. Así las cosas, se tiene que (i) la controversia se dio en el marco de una subcontratación entre particulares; y (ii) no existe evidencia que apoye una posibilidad mínimamente seria de que sea condenada la entidad pública en tanto la relación de subcontratación es, al menos prima facie, autónoma al contrato estatal.
26. c. El demandante no planteó fundamentos fácticos y jurídicos suficientes para imputar el daño antijurídico al Municipio de San Pedro de Milagros (Antioquia). Finalmente, en la demanda no se presentó una argumentación específica sobre el daño antijurídico imputable al municipio. Si bien es cierto que el demandante afirmó haber requerido a dicha entidad a audiencias de conciliación, no da muestra de (i) deberes en los que se fundamente la participación de la entidad; (ii) ni cuál es el alcance de dichos deberes; ni (iii) cómo se concreta en ello un daño.
27. En conclusión, dado que se trata de una controversia entre particulares y que no se cumplen los requisitos que activan el fuero de atracción, es posible determinar que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer del asunto en virtud del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
28. Descartada la aplicación del fuero de atracción, el asunto corresponde a una controversia contractual entre particulares, lo que implica que debe ser conocido por la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria, razón por la cual se debe remitir el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia) para que adelante las funciones de su competencia, y comunique lo pertinente al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia), y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia) y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia) es la autoridad competente para conocer de la demanda interpuesta por el señor José Manuel Castañeda Pacheco.
SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR al Juzgado Promiscuo Municipal de San Pedro de los Milagros (Antioquia) el expediente CJU-3777 para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique lo pertinente a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital CJU-3777. 01Demanda.pdf, p. 5
[2] Ibid., p. 6.
[3] Ibid., p. 5.
[4] Ídem.
[5] Ibid., p. 51.
[6] Expediente Digital CJU-3777. 02ActaReparto.pdf.
[7] Expediente Digital CJU-3777. 05InadmiteDemanda.pdf.
[8] Expediente Digital CJU-3777. 06SubsanaDemanda.pdf. En su escrito de subsanación, el demandante aclaró que, por medio de la demanda, invocaba el medio de control de controversias contractuales.
[9] Expediente Digital CJU-3777, 07ControlLegalidadDeclaraConflicto.pdf, p. 3.
[10] Expediente Digital CJU-3777, 02CJU-Correo Remisorio.pdf.
[11] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Esto, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 105 del CPACA, según el cual se excluye del conocimiento de esta jurisdicción los asuntos relacionados con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades.
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de agosto de 2013 (23088). Radicado: 52001-23-31-000-1999-00985-01(23088).
[18] Ídem.
[19] Consejo de Estado- Sección Tercera. Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. Providencia del 1º de julio de 2020. Rad.: 25000-23-26-000-2010-00966-01(52337).
[20] Ídem.
[21] Corte Constitucional, Auto 646 de 2021.
[22] A pesar de que el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia) señalara que, en el presente asunto, la demanda se dirige, únicamente, contra dos entidades de derecho privado; lo cierto es que, el demandante, en sus pretensiones, depreca que se declare el contrato de obra labor no solo frente a las entidades de derecho privado, sino también frente a la Alcaldía de San Pedro de Milagros (Antioquia).
[23] Expediente Digital CJU-3777. 01Demanda.pdf, p. 12.